【财讯】贾康：财政事权是政府事权 各层级事权划分应遵循三大体上

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原标题:中国财税配套改革的基本问题

作者:贾康

第十八届三中全会后，中国进入了全面改革的实施阶段，中央政治局首先批准通过的是财税配套改革方案。 财税配套改革是全球服务，处理第十八届第三中全会提出的国家管理体系和管理能力现代化需要现代财政制度的支持问题，聚焦于财政作为国家管理基础和重要支柱的制度供给问题。

现在很明显，我们与第十八届第三中全会和政治局批准通过的辅助改革方案规定的日程相比，现在的进度落后，实际推进和日程要求不一致---中央每年制定财税改革要点和基本事件

财税改革三大行业

推进的程度不一样

(中央地方之间的体制关系看起来像是政权体系中由中央和地方形成的财政体制，但这个财政体制必须处理政府和公司、政府和纳税人的关系。 ）

从财税改革三个行业来看，一些进展相对顺利:列为第一项预算改革，其要领总体比较明确，各方面部署都有基本要求，剩下的问题作为辅助改革的辅助事项，在这方面深化改革任务， 但是说到财税补助改革的第二个行业税制改革，必须列出其中的6个要点，现在整体上只能说明“一个加2个半”。

今年5月1日以立军司令部的形式终于全面涵盖了营地改革。 另外，确定了资源税改革是通过从量从价格推进的。 河北必须考试水资源税改革。 这是一半吧。 有说明。 然后我们得到了已经确定的消息，环境税按照“费改税”启动，进入立法过程已经有确定的消息。 这也是一半。 只有上述“一个加上两个半进展”，剩下的消费税会怎么样，我们还需要关注。 房地产税是最近房地产市场发展中又是大家热议的焦点难点之一，到底要去哪里？ 个人所得税——这个社会各方面都关注的重大直接税制建设问题，至今在加快立法、税收法定这条轨道上还没有看到进一步的消息。

第三大行业和我们这个单元讨论的问题有直接的对应性，是中央地方之间形成的体制关系如何整理，在财税配套改革方案中成为第三项。 我想说的是，中央地方之间的体制关系实际上与中央和地方、政府和公司、公权体系和公民这三个基本经济关系的集中表现有关，看起来像一个政权体系中由中央和地方形成的财政体制 我认为这个人制问题从逻辑上的关系来说，本来应该列为财税补助改革三大事项之一，为什么要列为第三呢？ 似乎意识到难度很高，比较明确的预算改革和税制改革列举了第一和第二，这个项目列举了第三。 但这并不意味着可以拖延。 因此，今年中央又在这方面提出了进一步要求，提出了明确事权的指导文件和特别强调的中央地方财力分配框架方面进一步指导的大致、新的要求和文件精神。

目标模式依然是按税制(进行市场经济，必须建立按税制分类的分级财政体制。 一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级债权，这是构建分税等级财政体制时环环相结合的必然因素，这七个“一级”处理了“财权与事权相适应，财力与事权一致”的问题， 整个财税体系的运营，这些要素之一是不可或缺的，但彼此有逻辑关系。 ）

在这种背景下，我想非常概括地谈谈多年财税研究后的基本看法。

这个体制关系，为了看到财政适应为市场经济服务的通盘体制框架的健康运行的客观要求，通过把中国的探索放在世界各经济体的迅速发展经验上，可以得到共性的认知:进行市场经济，是基于税制的分级财政体

我们经过一番苦思冥想后，终于在1994年朱镕基同志在一线主办了经济事业，以巨大的魄力呼应邓南巡确立的市场经济目标模式，开始了高难度的财税配套改革。 这个新的经济性分权的财税运行体制，产生了一系列的正面效果，但由于各种主要的客观限制，还存在着未处理的问题。

至今为止，为了深化这项改革，从理顺体制的关系来看，我认为应该确定的目标模式依然是进行过去几年讨论的市场经济所必需的建设税制，其基本要领是什么？ 国家政权体系得到“权给人民”的合法性后(在中国最高权力机构人民代表大会赋予政府，代表人民将公共权力交给政权体系)，从中央到地方各级政权，拥有一级合理的事权，然后是一级合理的 一级政权、一级事权、一级财权、一级税基，后续是什么？ 是我们必须接受标准、规范、透明度、监督、接受事前决策、严格执行的有问责性的预算。

现代预算制度，这是财税补助改革的第一大项目，实际上只有在这个逻辑链中推动这个环节才能直观地表现出存在的重要性。 一级预算后，实际必须延续的各级必须拥有一级财产权。 也就是说国有资产管理系统必须把整个国有资产量化为各级管理的主体、出资者的代表，使之人格化。 一级产权后，有预算法修改后确定的一级债权——不仅中央，地方还必须适应市场经济，还有债权。

我再复述一遍。 一级政权、一级事权、一级财权、一级预算、一级产权、一级债权，这是构建分税等级财政体制时环环结合的必然因素，这七个“一级”必须处理“财权与事权对应，财力与事权一致”的问题 整个财税体系的运营，这些要素一个也不可或缺，但彼此有逻辑关系。

财政的事权是政府的事权

(十八大强调预算必须是全口径预算，所有政府财力都必须在预算内表现出来。 全口径预算的这种基本逻辑是财政为了全球服务必须客观要求预算的完整性，所有政府的财力必须纳入规范的预算体系，财政预算对应支持的这些事情权，当然是政府活动的范围、 ）

我们现在看到中央今年应该发行文件处理的这件事的权利问题，其实是一个发信环节，各级政府首先要决定应该精简自己的职能，那应该做什么，不应该做什么。

这个开始作为逻辑的开始，我想在这里讨论一个概念。 这次文件采用了财政事件权的概念，有些同志有疑问。 政府事件权、财政事件权两者如何理解，有什么区别？ 我想比较坦率地说，不管文件怎么使用那个表达，我个人认为财政的事权只是政府的事权。 为什么？ 十八大一开始就强调我们的预算必须是全口径预算，所有政府财力都必须表现在预算内，全口径预算的这种基本逻辑是财政为了全球服务客观地要求预算的完整性，所有政府的财力 财政预算所对应的这些事权，当然是必须强调政府活动的范围、方向、要点、政策要领和要点后才能兼顾的所有事项。 政府要做的所有事件都必须应对预算上的财力安排，应对所谓的财政事务权。

我个人鲜明的观点是，不存在游离于政府事权的财政事权问题，我们现在说的这种事权的合理化，无论将其称为政府事权，还是财政事权，它都跳出我们过去说的财政看财政，把握整体，

所以，现在文件的用语怎么说，都清楚各级政府到底应该做什么，应该做什么，以及合理的政府职能如何通过财政支配财政来通过财政分配履行这个问题。

各阶层的事权划分

应该服从“三大体”

(第一，看这个应该发挥的政府具体职能的溢出性，不能认为它简单地可以分成一个地区的概念。 二是看新闻的多和杂，从房地产和住宅来看，适合地方管理。 那各种配套的要素这么多又复杂，中央需要怎么跨中间阶层管理到地方的末端？ 第三，追求激励的兼容性，是激励及其功能合理化的兼容性。 ）

其次，我想最概括地谈谈自己在事权方面的注意和认知。

从中央向下，各阶层事权的划分大致沿着什么？ 我赞成楼继伟部长早期提出的“三大体”。 无论是中央还是地方，区分权大体上来说，第一，必须看这个应该发挥的政府具体职能的溢出性。 例如，防卫是整个国家的安全防卫，它溢出了像我们这样的整个民族国家的所有布局。 所以，不能将其简单地分为一个区域的概念。 如果它充斥着整个国家，那显然应该是中央的事权，合理履行需要调整的政府职能是必要的。

我们过去在防卫方面的现实情况是什么？ 实际上，应该把中央和地方搞混，明确是中央的事权，那是我们过去听起来有道理的“军民共同防卫共同建设”、“双拥模范”，结合预备役，引入地方后，各种错综复杂的事权和财产 新疆等特定地区有屯垦戎边的兵团，兵团有特定的国防使命任务，具有其他功能。

这其中到底是如何整理这件事权和事权之后必然分配的财权和财力的关系，过去并不令人满意。 所以，第一个是溢出性的大体。 一点事件没有溢出性。 例如，各地方政府管辖区的不动产包括大家关心的居民住宅。 那个几乎没有溢出性的问题。 各地方政府管辖区内的这些不动产，这些居民的住房，其管理适合当地地方政府管理。

接下来的第二项权利大致上看新闻多而杂，从房地产和住宅来看，适合地方政府管理。 各个具体住宅的地区、朝向、其各种辅助要素，这么多又繁杂，中央有什么需要越过中间阶层管理在地方的末端吗？ 你交给地方管没有溢出性，有利于最大限度地抑制新闻不对称提高管理性能，适合地方管。

三是基本上追求激励兼容性。 同样从房地产和住宅来看，地方政府可以管理这个事件，不仅可以根据市场经济的经验在交易环节获得税收，而且如果在持有环节应该适当获得税收，其财源建设机制就和这个税收请求权相结合，地方政府自己在当地投资环境 这是激励及其功能的合理化和兼容性。 中央政府没有必要尽快管理各地方管辖内的这些不动产和不动产的税收问题，所以作为地方税应该明确。

部长当时总结的三大部分，我觉得很清楚，这基本上是如何应对实际生活中的制度建设的，非常多，很杂。

进一步整理文职人员

有必要深入研究三个层次的问题

(第一，事权配置合理化的实现，能按照某人认为的跳过产权配置合理化直接应对财力吗？ 其次，从这个立场继续看，各级事权、财产权合理化的通板框架，能维持5个阶段以前传下来的框架吗？ 下一个第三级问题。 如果前面两点被认识到，我们必须抓住中央文件已经确定的扁平化这个设想，如何推进它？ ）

现在来看看。 中央说的进一步整理权，我认为至少有三个层次的问题。

第一，事权配置合理化的实现，能按照某人认为的跳过产权配置合理化直接应对财力吗？ 中央以前强调事权和财产权的结合，但在后面的文件中没有提到，直接说“事权和财力一致”，有可以把财产权问题放在一边的认识，我认为不成立。 只要在事权上跳过财力和财力匹配，意味着任何事件都要通过转移支付来处理问题。 也就是说，没有必要考虑税基是如何合理配置的。 很明显，这条路不通。 既然是税分类财政，那么在各阶层如何配置税基这个财产权的基本问题是不可避免的。

第二，从这个立场继续看，各级事权、财产权合理化的通板框架能维持5个级别这样的以前的传输框架吗？ 中国是所有经济体(包括世界最大规模经济体)中非常独特的五级政府结构，看看划分税制的其他经济体，看看美国、日本、德国、英国等，规模经济体的共同经验是，分税等级和制度整体安排一致，3 我们在1994年意识到了这一重大差异，但没有时间考虑具体方案是如何细分的。 在制定了以中央和省为代表的地方政府间税制框架后，想探索中国的五级分税之路，但现在五级分税这条路不通，无法解决。 我想强调的是，如果是必须使事权和财产权合理地成为一个制度安排的内在问题，这个问题引起的答案是，以前流传的五级框架必须被改造。

下一个第三级问题。 如果前面两点被认识到，我们必须抓住中央文件已经确定的扁平化这个设想，如何推进它？ 这又是一个充满争议的问题，比如省直管县根据浙江的经验，财政部已经在全国推广，但这几年的进展不符合人们本来的意愿，而且有反对的声音，值得进一步讨论。

我认为应该从各种观点进行理性的讨论，我的基本看法是，从整体来看，现在“拉动全身”的事权合理化的问题，实际上在需要具体落到五个层次的框架上的情况下，我们如何看待有解的框架。 这个有解的框架，显然是农村税费改革后，乡镇已经处理了“乡财县管”，不需要将其变成实体层面，而且参考浙江经验和财政部的通板配置推进省直管县，这将五级变成三级实体层面，事权和税基(三级形成 分三个阶段配置20种左右的税)，再在中央和省两个阶段自上而下地转移支付——这是我想正面谈谈的自己的基本看法。

如果事权分工合作在三级框架下，应该具体形成窥视表，对应的支出责任是，在财政预算的各种支出科目中，必须具体化为各级分工合作可以操作的形式，形成具体的明细表方法。 这样，只有真正执行按税制划分的设计方案，才能提供后续的中央、省两级自上而下转移支付和今后必须迅速发展的横向转移支付如何调整辅助前置性制度。

按三级而不是五级分税

是必须处理的道路问题

(地方财政困难，土地财政偏颇，地方隐性负债过高，所有这些问题的处理，形成比较有效的制度供给是真正的问题，比较有效的制度供给真正的问题需要深化财税配套改革方案，首先，在我们面前整理 ）

所以，这不是5级而是3级分税看起来是技术问题，但实际上是非常实质性地必须处理的出口问题，是要求达成协议的问题。 要了解中国财税体制运营的实际情况，可以把各省以下行政区的财政体制方案汇总在一起。 我们做这项事业。 而且，自1994年以来，到现在为止，发达地区当然不足。 可以清楚地看到，即使在发达地区的省以下，也没有真正进入不同税制的状态。 我们只是维持中央和省之间按税制区分的基本属性。 同时，共享税已经做得更多了。 我们的底线是共享税所需的所有地方都按照一个统一规则解决，增值税过去75%回到中央，25%回到地方，北京，上海就是。 西藏，青海也是。 这是基本规则，底线，剩下的问题必须通过转移支付来摆平它。 但是，现在，从真相来看，省以下没有进入税制的状态。 。 是取决于分税制，还是分税制真的没有贯彻到省以下，而是取决于我们必须实际运营的分制、包干制这种旧体制的弊端？ 我认为这是讨论中应该认识的真正问题，也是一个大问题。 如果不弄清楚这些问题，就无法真正解决深化财税改革的方法、如何把握大方向和如何合作的问题。 一种意见是，中国可以考虑在中央和省之间划分税制，省以下不划分税制。 我的回答是，省以下不划分税制是中国现在的实际情况。 说维持现在的真相就行了，中国能现代化吗？ 很明显这个观点不成立。 我们现在正因为省以下真的没有进入税制别状态，才有这么多烦恼。 例如，地方财政困难、土地财政偏差、地方隐性负债高度、这些问题的处理，形成比较有效的制度供给是真正的问题，比较有效的制度供给真正的问题需要深化财税配套改革方案。 首先，是从我们先要整理的事业权开始的制度整体的构筑的逻辑链。

(作者是华夏新供给经济学研究院首席经济学家)

为了深化财税补助改革，从理顺体制的关系来看，我认为应该确定的目标模式依然是为了进行过去几年来讨论的市场经济而应该建设的税制。 那么，其基本要领是什么？ 国家政权体系得到“权给民”的合法性后，从中央到地方各级政权，拥有一级合理的事权，然后拥有一级合理的财权——财产权中最重要的是稳定法定的税收，税基。 接下来是什么？ 是我们必须接受标准、规范、透明度、监督、接受事前决策、严格执行的有问责性的预算。

我个人鲜明的观点是，不存在游离于政府事权的财政事权问题，我们现在说的这种事权的合理化，无论将其称为政府事权，还是财政事权，它都跳出我们过去说的财政看财政，把握整体，